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Opinião: O Estado nasce com o Legislativo, não com o Executivo

Não é de hoje que chefes de Executivo direcionam severas críticas à atuação dos parlamentos, seja ao Congresso Nacional, às assembleias legislativas ou às câmaras de vereadores. Esquecem-se, contudo, que não cabe ao Executivo criticar, desrespeitosa e desarmonicamente, a ‘legalidade’ de atuação do Poder Legislativo, e muito menos a atuação individual dos parlamentares quando estiverem no exercício de sua função de legislar.

Ao Executivo não cabe o papel de controlador do Legislativo.

Deslembra-se hoje em dia, infelizmente, de noções elementares de Teoria do Estado. Falemos, então, do Executivo e do Legislativo.

No começo, era o povo. Não há outro começo de uma sociedade, país, estado. As coisas sempre começam com o povo, e com o povo apenas. Instituição alguma e administração alguma preexistem ao povo.

Realmente, isto não passa de um truísmo, quase um clichê. Contudo, numa república atual este axioma constitui nosso ponto de partida para qualquer discussão sobre democracia, seja direta ou indireta.

É feliz, nesse sentido, a expressão de Abraham Lincoln: a democracia é um governo do povo, pelo povo e para o povo.

Se decompormos esta frase, fazendo uma singela adaptação – uma licença acadêmica – para a faceta contemporânea da partição dos poderes, assegurar um governo ‘do povo’ há de ser compreendida como função do Poder Legislativo, e apenas do Poder Legislativo. Um governo do povo significa ter seu esqueleto constitucional e legal formado apenas pelo povo e pelos representantes do povo (tarefa incumbida ao Poder Legislativo), de forma plural, e nunca outorgada por uma unidade autoritária. ‘Do povo’, portanto, ressalta uma função que é encargo exclusivo do Parlamento: legislar criando a estrutura necessária para um governo que seja do povo.

Sublinho: apenas ao Legislativo, no exercício do poder constituinte, cabe a formação do esqueleto do Estado democrático. Apenas ao Legislativo cabe formar os contornos do governo do povo; pressuposto inafastável para o exercício pelo povo deste governo do povo.

Já o governo ‘pelo povo’ significa que o governo é exercido por meio de representantes do povo, presentes, sobretudo, no Parlamento, espaço de convivência dos anseios, preocupações, ideologias, e ambições plúrimas da população. O Legislativo reflete, sempre, a pluralidade da população, concretizando este governo pelo povo. O Executivo, por outro lado, é uno, e não plural – não obstante eleito, também, pelo povo. Exerce, portanto, menor (mas não inexistente) função quanto à representatividade democrática.

Assegurar o governo ‘do povo, pelo povo’ é, assim, tarefa do Legislativo, e apenas em menor grau do Executivo.

É tão somente no terceiro ponto (um governo do povo, pelo povo, e para o povo) que chegamos a uma função em que seja legítimo dizer que o Executivo predomina: cabe, de fato, ao presidente/governador/prefeito gerir um governo ‘para o povo’. Em outros termos, cabe ao chefe do Executivo o gerenciamento, a administração, e a burocracia para se assegurar que o governo ‘do povo e pelo povo’, desenhado pelo Legislativo, disponibilize serviços públicos ‘para o povo’.

É por isso que se diz que compete ao Executivo a direção da administração pública, cuja função primária é assegurar o bem-estar do povo, por meio de serviços ligados à saúde, educação, segurança pública, assistência social, conforme valores e limites de atuação desenhados pelo Poder Legislativo.

O governo, portanto, é do povo e pelo povo em virtude da atuação plural do Poder Legislativo, e para o povo por meio da administração pública incumbida ao Executivo.

O que se percebe deste exercício é que quem desenha o Estado é o Legislativo. O Executivo apenas o administra.

Isto foi uma digressão teórica e acadêmica, mas necessária para se compreender alguns contornos da atuação ‘prática’ do Parlamento, único poder estatal constitucionalmente incumbido de exercer duas funções típicas – legislação (art. 37 e ss da constituição estadual) e fiscalização (art. 46 e ss da constituição estadual).

Não compete, portanto, ao Parlamento apenas a criação e a génese das normas, por meio do processo legislativo. Ele também está incumbido de fiscalizar – por meio do chamado controle político, exercido diretamente pelo Legislativo, e controle externo, exercido com o auxílio do Tribunal de Contas – que o Executivo esteja fielmente cumprindo seu papel administrativo (art. 26, VIII, da CE/MT) e observando as leis orçamentárias e financeiras emanadas do Parlamento (art. 46 e ss da CE/MT).

O Executivo está submetido ao controle do Legislativo, e nunca o oposto, justamente em razão da expressividade democrática do Parlamento, transmissor da vox populi.

Isto é, com certeza, uma noção estranha para quem não lida com direito e direito constitucional. Para o senso comum é que ‘quem manda e ponto final’ é o presidente da República, o governador, o prefeito. Estranha-se quando se percebe que, constitucionalmente, não é bem assim.

Repito, portanto, o que disse no primeiro parágrafo: o Executivo não exerce o papel de controlador externo da atuação do Parlamento. Não lhe cabe opinar, maliciosamente, acerca da atuação de parlamentares, mas apenas – apenas e tão somente – cumprir as normas constitucionais e legais por eles elaboradas, discutidas, e aprovadas, que gozam de presunção de constitucionalidade e legitimidade.

O Legislativo exige o respeito. Cada um no seu quadrado.

Grhegory Paiva Pires Moreira Maia é procurador de carreira da Assembleia Legislativa de Mato Grosso, atual consultor jurídico geral do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, doutorando em Direito Constitucional e professor da UFMT.

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